《广西壮族自治区法治政府建设实施方案（2016-2020年）》解读

2015年12月27日，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》（以下简称《纲要》）对外发布。这是党中央、国务院首次就法治政府建设联合发文。《纲要》对法治政府建设作出了总体设计和全面规划，围绕“到2020年基本建成法治政府”这一目标，不仅提出了主要任务和具体措施，还提出了衡量标准、组织保障和落实机制等。2016年10月8日，自治区党委、自治区人民政府结合广西实际，制定出台了《广西壮族自治区法治政府建设实施方案（2016—2020年）》（以下简称《实施方案》），确定了法治政府建设的总蓝图和路线图、施工图、时间表。为了准确理解《纲要》和《实施方案》的内容，本版特推出“解读《纲要》和《实施方案》”专版，以飨读者。

一、《广西壮族自治区法治政府建设实施方案（2016—2020年）》体现哪些广西特色？

《实施方案》紧密结合我区法治政府建设实际，提出具体的任务和应对措施。《实施方案》确定的76项具体任务中，体现广西地方特色，包含广西元素的主要有15个方面：第一，在深化行政审批制度改革方面，提出自治区政府规章一般不设定行政许可，总结和推广南宁和柳州市开展“一枚公章管审批”改革工作、整合政务服务资源、加快建设投资项目在线审批监管平台。第二，在完善宏观调控方面，提出研究制定政府核准和备案投资项目管理办法。第三，在加强市场监管方面，提出积极探索“多证合一、一照一码”、整合建立统一的公共资源交易平台。第四，在优化公共服务方面，提出建立公共服务事项目录清单、全面推进公共服务事项进驻各级政务服务中心集中办理。第五，在强化生态环境保护方面，提出推进自治区级以下环保机构检测监察执法垂直管理体制改革、对污染环境和破坏生态行为或者突发性事件进行鉴定评估。第六，在完善政府立法体制机制方面，提出科学制定政府年度立法计划、健全完善政府立法项目立法评审和向社会公开征集意见以及立法听证制度、加快推进设区的市政府依法行使政府立法权、强化政府立法工作的沟通与协调。第七，在加强重点领域区域政府立法方面，明确了应当进一步加强政府立法的重点领域和区域。第八，在加强规范性文件监督管理方面，提出建立规范性文件有效期和规范性文件实施情况评估制度、加强规范性文件备案审查和纠错力度。第九，在依法科学民主决策方面，提出实行重大决策预公开制度、建立全区统一的行政决策咨询论证专家库、重大行政决策实行行政首长末位表态制、积极稳妥地推进重大行政决策后评估制度。第十，在严格规范公正文明执法方面，提出科学划分市县乡三级执法权限和推进执法重心下移、推行乡镇机构“四所合一”改革，在全国率先推行行政执法公示制度，全面推行行政执法人员资格网上考试制度，创新行政执法方式、完善行政执法人员保障机制。第十一，在健全行政权力运行制约和监督制度方面，提出严格执行自治区政府2015年印发的《广西壮族自治区行政机关负责人出庭应诉工作规则》、实施行政执法专项监督检查和行政执法案卷评查制度、建立全区统一的行政执法监督平台。第十二，在全面推进政务公开方面，提出充分利用新媒体重点公开包括推进精准扶贫和精准脱贫的信息、构建基于互联网的一体化政务服务体系。第十三，在依法有效化解社会矛盾纠纷方面，提出进一步加强行政复议工作的新措施、研究出台规范行政调解工作的《广西壮族自治区行政调解办法》、推行律师参与信访接待制度，等等。

二、关于如何理解法治政府建设的目标？

党的十八大将法治政府基本建成确立为全面建成小康社会的重要目标之一。党的十八届四中全会《决定》对“深入推进依法行政，加快建设法治政府”作了全面部署。《纲要》和《实施方案》在此基础进一步明确，法治政府建设的总体目标是“经过坚持不懈的努力，到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。”

职能科学。政府职能是指行政机关在管理国家和社会事务，并为社会提供公共服务过程中的基本职责和功能作用。政府职能在行政体制中占有重要地位，是确定各级政府权力范围和任务的基础。当前，我国正处在全面深化改革和加快转变经济发展方式的关键时期，这就要求政府有所作为、有所不为，把精力主要放在营造公平竞争的市场环境、提供必需的公共服务、维护社会公平正义上，实现从“全能政府”向“有限政府”转变。

权责法定。法治是规则之治，法治政府必然要求政府的权利和责任由法律明确规定，给政府权力设定边界。政府越过法定的边界，不尽其行为无效，还要被追究法律责任。权责法定还要求依法明确政府及其部门职责的范围，确定应该做的事项。权责法定的宗旨就是保障政府在履行职责时不越位、不错位、不缺位。

执法严明。目前，中国特色社会主义法律体系已经形成，总体上解决了有法可依问题。行政机关担负着贯彻实施宪法和法律的重要职责，行政机关的执法能力和执法水平如何，很大程度上影响法治中国建设进程。因此，要坚持严格规范公正文明执法，做到有法必依、执法必严、违法必究，确保宪法和法律得到全面正确实施，使法律在实施过程中体现出权威和威严。

公正公开。公开，是要求行政机关履行职责时，除涉及国家机密、商业秘密和个人隐私外，应当按照法定程序向当事人或社会公众公开。公正，不仅要求行政机关应当按照法律、法规规定的条件、种类和幅度范围实施行政管理，而且要求行政机关的行为符合法律的意图或者精神，符合公平正义等法律理性。相对合法行政而言，合理行政是对行政机关实施行政管理提出的更高要求：一是行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公开原则，平等对待当事人，不偏私、不歧视。二是在行使裁量权时，必须考虑一切应当考虑的因素，尤其是法律、法规、规章要求行政机关考虑的因素，尽可能排除一切不合理因素的干扰。

廉洁高效。廉洁，要求行政机关工作人员不谋私利，不贪腐，做事干净，为官堂正。政府是否廉洁直接关系到人民群众对党和政府的信、对建设中国特色社会主义伟大事业的信心。只有不断推进廉洁政府建设，加强对权力运行的制约和监督，才能以廉洁的形象赢得人民群众的信任和支持。高效，要求行政机关及其工作人员依法高效率、高效益地履行职责，最大程度地方便人民群众。实现高效便民的目标要求通过推进政府工作制度化、规范化建设，结合现代科学技术的发展，大力加强电子政务建设，提高政府办事效率，同时要求政府工作人员讲规矩、讲程序、讲效率，真真正正做到勤政务实、清正廉明地为人民服务。

守法诚信。行政权力运行要符合法律、法规、规章关于实施机关、条件、幅度、方式等实体内容的规定，否则构成实体违法。同时，也要符合法律、法规、规章规定的程序。诚信是指行政机关必须对自己的言行负责。诚信原则要求行政机关及其工作人员发布的信息全面、真实、准确；制定的法规、规章、政策保持相对稳定，不能朝令夕改；严格执行法律、法规、规章以及有关政策，对承诺的事一定要办到位。

三、怎样进一步做好简政放权工作？

简政放权的首要任务就是取消和下放行政审批等事项。根据党中央、国务院有关要求，《纲要》就进一步深入推进简政放权、继续取消和下放行政审批事项，提出了一系列具体措施：

一是明确取消和下放行政审批的原则。全面清理行政审批事项，全部取消非行政许可审批事项。最大程度减少对生产经营活动的许可，最大限度缩小投资项目审批、核准的范围，最大幅度减少对各类机构及其活动的认定。不仅要全面清理国务院部门实施的行政审批项目，还要全面清理中央指定地方实施的行政审批事项。

二是明确需要清理、取消的重点行政审批事项。包括三个方面：第一，取消不符合行政许可法规定的资质资格准入许可，研究建立国家职业资格目录清单管理制度。第二，对增加企业和公司负担的证照进行清理规范。第三，加大取消和下放束缚企业生产经营、影响群众就业创业行政许可事项的力度，做好已取消和下放行政审批事项的落实和衔接，鼓励大众创业、万众创新。

三是明确需要下放地方和基层的行政审批事项。直接面向基层、量大面广或有地方实施更方便更有效的行政审批事项，一律下放地方和基层管理。凡是符合上述条件的行政审批，都应当下放给适当层级的地方时政府或其部门负责实施，既包括国务院部门将其审批事项下放至地方，也包括省级政府及其部门在不违反法律法规的前提下进一步将行政审批下放至市县基层。

下放行政审批应当按照权责一致的原则整体下放，不能只放责任、不放权力；下放单位应当评估确定有条件承接审批的适当单位层级，具备条件的可以一次到位下放至基层；下放单位和承接单位之间要做好衔接过渡，下放单位在不干预承接单位依法履行职责的前提下给予指导。对确需下放给基层的审批事项，要在人才、经费、技术、装备等方面予以保障，确保基层接得住、管得好。

四、怎样规范和改进行政审批行为？

群众和企业满意不满意、实践效果怎么样，是检验行政审批制度改革成效的根本标准。

一是对保留的行政审批事项，探索目录化、编码化管理，提高行政审批管理的科学化水平。

二是全面推行一个窗口办理、并联办理、限时办理、规范办理、透明办理、网上办理，提高行政效能，激发社会活力。

三是加快投资项目在线审批监管平台建设，实时在线监测并向社会公开。

四是加快推进相对集中行政许可权工作，支持地方开展相对集中行政许可权改革试点。

相对集中行政许可并不是把多个部门的权力集中到一个部门了事，而是以此为契机，一方面对集中起来的行政许可权进行流程再造、规范优化，另一方面积极探索许可权与监管权分别由不同部门行使后，如何保证许可部门与监管部门之间的衔接协调，如何创新监管方式、加强监管力度。

五、如何理解决策“法定程序”？

《纲要》将公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定五大程序定位为“法定程序”，既体现了贯彻落实中央文件最新精神，也体现了对重大行政决策程序制度认识的深化。

决策法定程序应注重两方面内容。一方面，重在落实决策程序制度的刚性约束。各级立法机关要综合考虑政府决策实际及行政机关能做到或者经适当努力可以做到的总体情况，将公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，强化依法决策的底线意识，保障重大决策严格按照法定程序作出，依法作出的决策能够得到贯彻执行。

另一方面，应考虑到各类决策事项的共性和各程序环节的差异，不易笼统地要求所有程序环节都属于必经程序。《纲要》对公众参与、专家论证以及风险评估程序没有笼统地提出应作为必经程序的硬性要求，而是考虑根据实际情况、由相关领域专门制度确定使用条件；《纲要》强调合法性审查和集体讨论决定应作为重大决策必经程序。

六、怎样加强和改进行政复议工作？

行政复议既是化解行政争议的重要法定机制，有助于化解社会矛盾，维护群众权益和社会稳定，也是行政机关内部实施层级监督的重要手段，有助于行政机关依法监督和纠正下级行政机关作出的违法或者不当行政行为，促进依法行政。新时期，进一步加强和改进行政复议工作，需要从以下几个方面着力:

一是改革行政复议体制。完善的行政复议体制，是做好行政复议工作的重要保障。目前，我国行政复议管辖实行“条块结合”“多头共管”。县级以上政府和政府所属的各有关部门都承担行政复议职责，导致行政复议机构过多。这样既不利于集中行政复议资源、方便群众办事，又在一定程度上导致行政复议工作任务和力量分布不平衡。地方各级人民政府应当在改革行政复议体制、整合行政复议职责方面积极探索，确保行政复议成为解决行政复议争议的主渠道。

二是加强行政复议机构建设。面对逐渐增多的行政争议，行政复议机构薄弱，人员素质不高、与实际工作需要不相适应的问题日益凸显，难以适应依法履行行政复议职责的需要。县级以上地方人民政府要依法加强行政复议能力建设，根据办案实际需要合理配备、充实行政复议人员，保证复议机构设置、人员设备与所承担的工作任务相适应；要切实提高行政复议人员业务素质，不断提高其履职能力；要落实办案场所和有关装备保障，把行政复议经费列入本级政府预算。建立健全行政复议监督、激励机制，强化对行政复议工作的考评，科学设定考评指标，把行政复议工作作为法治政府建设考核评价的重要内容，纳入政府绩效考核评价体系，保证行政复议工作顺利开展。

三是规范行政复议程序。具体来说，要改进行政复议审理方式，创新审理方式，推行立审分离、现场调查、公开审理、集体研究等制度，规范简易程序，依法运用调解、和解方式解决纠纷，实质性化解行政争议。对重大复杂案件，可以根据需要实地调查取证，根据申请人的请求采取听证方式审理，确保在事实清楚、证据充分的基础上，正确使用法律，公正作出决定。提高行政复议办案质量，通过约谈、通报、责令整改、督办等纠错手段，加大行政复议纠错力度，坚决纠正违法或者不当的行政行为，提高行政复议公信力。建立健全落实行政复议意见、建议制度。

七、如何落实推进法治政府建设的第一责任人职责？

《纲要》和《实施方案》都提出：“党政主要负责人要履行推进法治建设以第一责任人职责，将建设法治政府摆在工作全局的重要位置。”这就明确要求党政班子协同推进法治政府建设，表明了我国法治政府建设推进机制又得到重大提升。加快建设法治政府，各级领导干部的信念、决心、行动具有十分重要的意义。党政主要负责人是本地区、本部门各项工作的第一责任人，对政府工作是否做到依法行政更是责无旁贷。

要确保《纲要》和《实施方案》在全区不折不扣地贯彻落实，各级党政主要负责人就要真正把思想认识从重经济建设、轻法治建设的观念中转变过来，把法治建设从“重立法重形式重宣传”“轻执法轻落实轻效果”的倾向中转变过来，把法治工作从“重治民重处罚重管理”“轻治官轻教育轻服务”的方式中转变过来，在重视程度、领导力度和推进速度上都进一步增强使命感、紧迫感和责任感。上级政府和部门要切实把法治政府建设作为当前和今后一个时期的重要工作，带头依法履行职责、依法决策、依法解决矛盾和问题，并大力支持下级政府和部门依法行政，切实树立好榜样。

严格责任是政策文件贯彻落实的有效手段。各地区各部门必须明确职责担当，把法治政府建设情况纳入党政机关领导班子的目标责任制，明确责任和要求，加强监督检查，定期进行考核，强化责任追究。对不认真履行第一责任人职责的，对落实和执行《纲要》和《实施方案》不力、敷衍塞责、推延扯皮、屡推不动的，对重视不够、研究甚少、贯彻乏力的，不依法行政、不依法办事的，都要严肃追究责任。